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    竞争中性的理论脉络与实践逻辑

    2019年06月19日来源:《中国工业经济》2019年06期    作者:刘戒骄

    百悦城2娱乐 www.punkz.net 摘要竞争中性在学理上是一个相对中性的概念,与古典经济学反对保护特殊利益、新古典经济学把市场看作不受干涉和价值中立的自然力量、凯恩斯主义主张实施积极和有限政府干预政策等理论有着悠久深厚的渊源。竞争中性主张约束那些造成市场主体竞争优势差异的政府措施,非歧视性地对待国有企业和私有企业、本国企业和外国企业,以及要求高标准知识产权保护、增强行政行为透明度等规定,体现了各类市场经济体制共同的价值理念,也是贯穿中国社会主义市场经济体制的思想和原则之一。面对世界经济百年不遇之复杂变局,响应和接受竞争中性既是积极应对经济全球化新趋势和国际贸易与投资规则新变化,也是中国自身推进改革开放和增强中国经济体制活力的客观要求。本文立足于推进新一轮改革开放和建设成熟定型的社会主义市场经济体制,分析了中国经济体制与竞争中性的兼容性,挖掘和梳理了经济学理论中有关竞争中性的论述,提出了以政府增进市场与促进公平竞争、统一市场建设与制度型开放、规制改革与产业政策转型为关键点的竞争中性的制度范式。

    关键词竞争中性;政府作用;规制改革;产业政策;经贸协定

    基金项目中国社会科学院创新工程项目“竞争政策理论前沿与政策走向”(批准号SKGJCX2017-03);国家社会科学基金重大项目“共生理论视角下中国与‘一带一路’国家间产业转移模式与路径研究”(批准号17ZD047)。

     

    一、引言

    世界经济正面临百年不遇之大变局,发达经济体谋求建立更能维护自身利益的国际经济秩序,唐纳德·特朗普政府奉行以美国优先为理念的单边主义和贸易保护主义并对中国发起贸易战,国际经贸规则和世界经济发展前景面临不断加剧的不确定性。在这样的复杂变局下,中国应该如何对待由美国等西方发达国家提出和推行的竞争中性规则?回答这个问题,必须从竞争中性概念的提出背景、初始目的和核心要义出发,对中国经济体制与竞争中性的兼容性、理论渊源与逻辑脉络、制度体系和关键点进行考察研究。迄今为止,世界主要经济体普遍认可竞争中性的核心理念,但实行竞争中性的做法和制度着力点存在差异,美国、欧盟等经济体在国际经贸规则中对竞争中性的规范也不一致。竞争中性这个概念的提出虽然直接源于国有企业基于所有权获得的相对于私有企业的竞争优势,并较快成为国际贸易与投资协定的新规则,但其内涵和实施措施涉及公平竞争、政府经济作用等现代市场经济体制的重要问题。现有文献对竞争中性的研究不多,已有研究多从国际贸易与投资规则视角进行研究,多聚焦于发达国家在双边、多边、区域和国际组织推行竞争中性及其对国际贸易与投资规则的影响(张琳和东艳,2014)以及对缔约国国有企业的影响及应对(余菁等,2014;姜舰等,2016),有的研究将竞争中性理解为一种规制(李宇英,2019)。国际贸易与投资协定对竞争中性的规范是缔约国彼此谈判和博弈的结果,主要聚焦于利益方关切的问题。着眼于国内需要进行竞争中性改革,涉及政府和市场关系、统一市场建设、公平竞争、产业政策转型等经济体制更广泛更深刻的变革。本文立足于推进新一轮改革开放和建设成熟定型的社会主义市场经济体制视角,分析了中国经济体制与竞争中性的兼容性,挖掘和梳理了经济学说和当代经济学著作中有关竞争中性的论述,提出了以政府增进市场与促进公平竞争、统一市场建设与制度型开放、规制改革与产业政策转型为关键点的竞争中性的制度范式。

    二、中国经济体制与竞争中性的兼容性

    许多研究认为竞争中性起源于澳大利亚国内经济改革。其实,早期贸易投资协定虽然没有使用竞争中性的词语,但普遍要求实现政府投资与外国投资待遇平等的竞争平等条款,竞争中性的核心内容已经体现在相关条款中。例如,关税与贸易总协定第17条规定,禁止缔约方在进出口商品的销售或购买方面优待国家企业。再如,美国1983年投资协定范本第2条规定,禁止任何缔约一方为国有企业或国家控制的投资提供相对于缔约另一方国民或公司的竞争性优惠。美国以1992年投资协定范本为基础签订的7个双边投资协定含有国家企业非歧视条款,禁止国家企业在货物与服务销售时实施歧视。澳大利亚国家竞争政策调查组1993年提交的《希尔默报告》将竞争中性定义为“政府的商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受私营部门竞争者所不能享受的竞争优势”(张琳和东艳,2014)。为解决州政府实施保护州内企业和排斥州外企业的限制竞争行为造成的各州之间市场分割问题,澳大利亚1995年开始全国性的竞争政策改革,联邦、六个高度自治的州和地区达成了《竞争原则协定》,明确政府在所有企业的商业竞争中保持中性。澳大利亚认为,许多国有企业在资源获取和政策支持上享有所在州政府给予的先天优势,造成资源配置的扭曲和成本失真,提出竞争中性旨在约束政府对市场竞争的歧视性干预,要求联邦政府和各州政府出台的政策和法律应该与竞争法、竞争中性要求保持一致,实现政府干预在国有企业与非国有企业、本州企业与非本州企业之间保持中性(张占江,2015)。竞争中性使澳大利亚联邦政府和各州政府放弃各自特权,形成一个统一的全国市场。

    经济全球化的深入发展将各国经济置于相互依存之中,使一国企业的竞争优势受到另一国国内法规和政策的影响,竞争中性突破主权藩篱,从规范一国内部不同类别市场主体和不同地区之间的竞争关系,拓展到调整不同国家和地区企业之间的竞争关系,成为处理国际贸易和投资关系的一个新规则。《北美自由贸易协定》(NAFTA)关于竞争政策、垄断机构与国有企业的第15章明确规定,允许一国维持或建立国有企业,但该国应将履行政府监管、行政等职能的国有企业视为政府或公共机构,并规定其应遵守该国政府在协定下的义务。美国以1992年投资协定范本为基础签署的7个双边投资协定中的国家企业条款,将国家企业界定为缔约一方拥有的或者通过所有权权益控制的企业,并以列举方式规定了国家企业应遵守的义务。上述规定虽然没有使用竞争中性这个概念,但提出了竞争中性的理念和核心内容。《2012年美国双边投资协议范本》对国有企业设单独章节,明确国有企业应当履行的义务及国有企业获得政府权力的途径,目的是防止国有企业利用政府权力获得不公平竞争优势。2009年OECD在《竞争中性:维持公有企业和私有企业的公平竞争》中将竞争中性定义为当经济市场中没有经营实体享有过度的竞争优势或竞争劣势时的状态。这一定义涵盖市场中多种市场主体和政府干预市场和企业的广泛措施,明确国有实体和私人商业企业受制于同等外部环境并应确保其在市场上进行公平竞争,政府秉持中性平等对待不同成员国的企业、承担公共职能的私有企业等各类市场主体,不能不合理地给予任何企业竞争优势,并从简化国有企业经营形式、厘定公共服务义务、核算特定职能成本、给予商业化回报等方面规定了竞争中性的政策框架。美国在贸易和投资谈判等政治、经济和外交活动中积极推行竞争中性原则,将有关约束国有企业优惠待遇的措施纳入各种双边贸易及投资协定,特别关注国有企业补贴、金融改革、增强规则透明度和实行高标准知识产权保护等议题,试图通过贯彻竞争中性原则重新塑造现行国际贸易与投资规则。

    跨太平洋伙伴关系协定(TPP)不禁止国有企业和指定垄断企业,但要求缔约方的该类企业从事商业活动必须基于商业因素行事,给予其他缔约方企业非歧视待遇,缔约方向国有企业和指定垄断企业提供的非商业支持不得损害另一缔约方的利益。TPP第17条对政府控制和管理国有企业的政策施加了限制,对国有企业和私营企业的公平竞争问题规定了具体措施,要求国有企业和指定垄断企业遵守非歧视待遇和商业考虑、非商业性支持、透明度等规定,从而使外国企业获得与国内企业,特别是国有企业相同的制度环境。17条附件将国有企业区分为中央级别和中央以下级别两类,规定中央以下级别政府所有和控制的国有企业和指定垄断企业适用除外,允许美国、澳大利亚等联邦制国家州政府层面的国有企业豁免管制。尽管2017年唐纳德·特朗普就任美国总统伊始即签署行政备忘录宣布退出TPP,但其确定的理念、原则和协定内容没有因此变更。《全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)关注防止非中性的政府因素进入市场,要求缔约方承诺对贸易、投资和竞争进行约束,国有企业和私有企业、外国企业与国内企业享有同样的权利和优惠,取消政府给予国有企业的优惠政策。有研究认为,尽管原始TPP中有暂停的部分,但CPTPP仍是21世纪一项高标准的自由贸易协定(刘笋和许皓,2018)。这样,经过竞争中性这个概念提出以来二十多年的发展,其含义从消除国有企业因所有制性质获得的竞争优势、强调政府在国有企业与私有企业的竞争中秉持中性,演进到规范政府对市场主体和市场竞争的干预。与主要约束企业行为和市场结构的竞争政策不同,竞争中性主张平等对待各市场主体,强调规范政府政策特别是可能给市场主体造成竞争优势差异的政策措施,不使任何市场主体被赋予比其他市场主体更多的优待,体现了国际贸易与投资规则的新变化。借用道格拉斯.C.诺思(1992)对制度的定义,可以认为竞争中性是约束政府行为的理念和行动,为国际贸易与投资确立了新的规则与秩序。

    竞争中性这个概念由发达国家首先提出,但其具有悠久深厚的理论渊源,在学理上是一个相对中性的概念,体现了市场经济体制的内在要求。竞争中性并非禁止政府干预市场,而是限制政府对市场的歧视性干预,要求政府在干预市场过程中公平地向所有参与市场竞争的经营者提供交易机会。竞争中性不禁止一国设立国有企业,而是反对任何企业依靠政府补贴和歧视性政策获得竞争优势,主张国有企业与其他各类企业平等参与市场竞争。上述主张与中国经济体制改革的目标和内容不存在根本冲突。美国等发达国家之所以主张在贸易与投资协定中就竞争中性作出规定,与这些国家普遍存在国有企业、也面临国有企业与私有企业的公平竞争问题密切相关。尽管美国等国家可以利用它限制他国政府对国有企业的支持和对市场的干预,但从起源看不能认为竞争中性剑指中国,而是全球化发展到今天必然衍生出来的制度规则。无论是推进新一轮改革开放,还是处理双边和多边国际经贸关系,中国都不可避免地面临如何对待竞争中性的问题。虽然中国采用竞争中性这个词语较晚,但改革开放四十多年以来,中国较好地解决了竞争缺乏和竞争强度不足的问题,政府直接参与资源配置的领域在大幅度收缩,直接支持特定市场主体的措施多已让位于普惠性的政策,有力地促进了国有企业、民营经济和外资经济的共同发展和公平竞争。竞争中性提出的政府在市场竞争问题上保持不偏不倚,避免企业间相对竞争优势因政府政策而造成变化,非歧视性地对待国有企业和私有企业、本国企业和外国企业等核心内容,也在中国经济体制改革中贯穿至今,并将成为新一轮改革开放的主要理念和原则。

    党的十八大以来的全面深化改革更加强调发挥市场作用和规范政府作用,公平竞争制度建设显著推进。党的十九大报告将竞争公平有序、全面实施市场准入负面清单制度、清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法确定为完善社会主义市场经济体制的重要任务。习近平(2018)多次强调保障社会公平正义,形成公平竞争的发展环境,实现各类企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。国务院印发的《“十三五”市场监管规划》(国发〔2017〕6号)提出实行竞争中性制度,保证各类市场主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。国务院办公厅印发的《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发〔2018〕104号),强调破除各种不合理门槛和限制,减少社会资本市场准入限制,清理取消市场准入负面清单以外领域的准入限制,实现市场准入内外资标准一致,使外资企业享有公平待遇。2018年国务院政府工作报告使用竞争中性概念,提出按照竞争中性原则,在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面,对各类所有制企业平等对待。这些论述和举措表明中国改革的理念、方向和内容已经包含竞争中性的核心要求。引入和接受竞争中性原则,既是中国自身推进改革开放的内在需要,也是积极应对经济全球化新趋势和国际贸易与投资规则新变化、吸收人类文明有益成果、增强社会主义市场经济体制道义和国际认同度的客观要求。

    三、理论渊源与逻辑脉络

    1.反对和支持政府干预理论的碰撞孕育了竞争中性的胚胎

    经济学对政府干预的看法存在巨大差异,竞争中性的思想和偏离竞争中性的政策贯穿于经济自由主义和与之对立的政府干预理论之间此起彼伏的碰撞过程中。17世纪法国重农学派强调经济活动的自然基础,认为政府的政策应适应自然法则和经济秩序的自然秩序,这一思想成为古典政治经济学思想的重要源泉。《国富论》将政府介入经济活动作为重要论题。18世纪工业革命至19世纪中叶,英国推行自由放任政策,亚当·斯密(1974)对政府抱有敌意,一再斥责那些旨在保护厂商特殊利益的立法,反对政府的偏袒做法,他认为这些人的政治活动是为了欺骗并压迫公众。但是,其对政府作用特别是经济作用采取了实用主义的态度,不仅不完全否定政府的作用,而且在其分析中将政府作为重要的组织机构。他反对特权与垄断,主张一国君主对其所属各阶级人民应给予公正平等的待遇,不能为促进一个阶级的利益而伤害另一个阶级的利益,反对为生产者利益而牺牲消费者利益。在《国富论》第五篇论君主或国家的收入中,他将政府职能限定在国防、公正的司法和有限种类的公共品供给三个领域:君主的义务,一是保护本国社会的安全,使之不受其他独立社会的暴行与侵略;二是设立一个严正的司法行政机构保护人民,不使社会中任何人受其他人的欺负或压迫;三是建立并维持某些不能期望由个人或少数人创办但从社会观点看为社会发展所必需的公共机关和公共工程(亚当·斯密,1974)。在第四篇论政治经济学体系中,他主张在国防所必需的特定产业和在国内对产物课税这两个场合,给外国产业加上若干负担以奖励国内产业(亚当·斯密,1974)。这样,政治学和哲学中同等对待同等者的理念在经济学中得以确立,并深刻影响此后经济学家对竞争是否合理、公正与公平的看法,并孕育了竞争中性的胚胎。

    18世纪欧洲古典经济学家吸纳神学家应用于整个世界和科学家应用于物质世界的自然秩序自动调节的思想,成为经济学发展的有力促进因素。重农学派借用古希腊经院学派的自然法则学说鲜明地表达了其经济理论与政策,他们认为独立于人类意志的自然法则优越于人类设计的任何秩序,主张废除对国内贸易和对外贸易的限制,将赋税对象限定在从土地取得的“纯生产物”。这一思想强调,错综复杂的现象背后存在着一种秩序,保持这种秩序不是人类深思熟虑的结果,而是上帝赋予人类的本能所起的作用,这样建立起来的秩序被认为最有利于人类福祉。正如哈里·兰德雷斯和大卫.C.柯南德尔(2014)所说,古典经济理论偏好自由放任思想,认为经济世界存在一种自然规律和自然法则,强调自然的自有系统可以协调私人利益和社会利益。秉持这一理念并不是因为他们认为市场是完美的,而是基于所处时代的历史与制度结构,市场通常会比政府干预产生更好的结果。在古典经济学理论看来,人为干预是不必要和不合意的,政府应该将其活动限制在确保和平和竞争的环境,允许公民最大限度地追求自己的目标。古典经济学的不干预主义刚好和英国的崛起、胜利和称霸相契合。埃里克·霍布斯鲍姆(2016)认为,恰恰是大功告成本身使得完全的放任自流不仅可能而且可取。作为唯一的工业强国,英国能够把商品卖得比任何国家都要便宜,况且国际限制政策越少,它就能卖得越便宜。19世纪六七十年代,由于出现了严重的贫困、健康等问题和社会成员对平等权利的要求,社会可以自我调节的乐观看法遇到越来越多的挑战。随着德国、美国和日本等国家工业化的推进,英国工业品的国际竞争力面临挑战,自由贸易不足以维持其世界工厂的地位,英国开始转向扩张政府职能之路。两次世界大战之间的萧条迎来了一个政府职能大举拓展和经济干预加强的空前时代,英国政府实施了保护关键产业和推动行业兼并重组等政策,对无线电报、电话、广播、石油等领域实施了国有化。第二次世界大战结束的最初几年,工党政府将国有化拓展到英格兰银行、铁路、航空、煤气、电力等行业,形成了政府主导型经济。

    新古典主义把政府干预视为经济低效的主要原因,自由主义政治理论更是把自由界定为不受干涉的自由。安·赛德曼和罗伯特·赛德曼(2006)指出,新自由主义把市场看作一个不受干涉的、价值中立的自然力量,不考虑那些限定市场、扭曲财富分配的制度。显而易见,这种策略实际上试图重演欧洲早期自由竞争的历史。保罗·巴兰(2016)指出,在竞争的资本主义制度下,没有足够的理由预期产出的最大化得以实现,甚至最热心的资本主义辩护士也不敢奢望在当代资本主义经济中使这种条件得以满足。失业、生产能力过剩和削减农业生产等足以显示,当今资本主义制度正在生产的产品产量比现有设备、资源和人力所可能生产的产品产量要小,而且常常要小得多。因此,资本主义不可能达到与技术进步、人口增长和创造性潜力相一致的增长率。面对20世纪30年代的大萧条,古典经济学理论束手无策,自由放任政策遭到批评抵制,凯恩斯在研究这次大萧条中创立了宏观经济学,提出宏观经济政策,主张大幅度扩张政府传统职能,引起政府作用扩张以及政府与市场关系根本而长期的变化。凯恩斯发现总需求波动引致市场经济不稳定,“看不见的手”不能实现总产出和充分就业的均衡,进而提出政府通过实施财政和货币政策实现充分就业。这种着眼于实现宏观经济稳定、实施积极和有限政府干预的思想,为政府发挥更广泛作用提供了依据,培育了后来生长出竞争中性的土壤。

    20世纪70年代主要资本主义国家失业和通货膨胀并存,政府过度干预被认为是引致这一问题的根源,凯恩斯主义学说和政策主张受到越来越多的质疑和批评,这一变化缔造了竞争中性的种子。货币主义、理性预期和新古典宏观经济学认为凯恩斯主义宏观经济政策建立在具有本质缺陷的理论之上,市场经济有能力实现宏观经济稳定,重复运用扩张性货币政策导致通货膨胀加速,政府没有能力运用需求管理政策实现总产出和充分就业的均衡。20世纪80年代实际经济周期理论从供给侧解释宏观经济不稳定的原因,认为技术进步率的大规模扰动、能源价格变化和政府管控等因素都能引发短期非均衡效应。该理论将总产出的波动视为外生因素冲击造成的暂时偏离,这种偏离是理性的经济行为人对外部环境变化的反应,进而主张财政和货币政策不可能具有任何实际效果。正如莱斯特.M.萨拉蒙(2016)所说,20世纪七八十年代以来,世界范围展开了一场关于如何处理公共问题的讨论。20世纪八九十年代在新自由主义影响下,发达国家普遍将私有企业从法律、规制和政策的限定中解放出来,国际贸易和资本流动更加便利,政府作用大幅度收缩。这种不干预主义并非适合哪个单独的国民经济,而是反映了经济全球化利益主要由跨国经营企业获得、在这些跨国企业看来国家及其法律不过是自己谋利道路上的障碍而已。工业革命以来政府经济政策与理论的历史,也是支持和反对政府干预两种对立理论博弈、兴起、衰落、复活的历史。20世纪末的金融动荡使人们对新自由主义热情渐退,2008年国际金融危机之后人们对新自由主义改革提出质疑,各国的宏观经济政策重新回归到通过货币和财政政策稳定经济的轨道上。与此同时,更多人放弃了市场能够独自促进繁荣的教条,主张政府掌控更多的经济控制权,贸易保护和支持国内产业等政府干预措施再次受到青睐。2019年5月16日,美国商务部工业与安全局宣布将华为技术有限公司及其关联方列入该局的实体名单,利用中国对美国芯片等产品和技术的依赖,限制企业向华为出售零部件和技术,企图切断华为获取谷歌软件、高通芯片等产品的供应来源,是美国联邦政府干预经济的最新例证。

    2.政府与市场并存和市场需要制度保障催生了竞争中性理念

    经济治理理念强调,期望市场发挥作用和市场有效运转是需要制度保障的,即政府和市场同时存在共同发挥作用的理论蕴含了竞争中性的理念。古典经济学家主张自由竞争,但也承认政府必须参与从界定财产权、实施合约到抑制垄断势力等特定经济活动。即使是18世纪的自由放任主义思想(强调对国家权利的限制),也主张政治参与对维护自由制度是必不可少的,要求市民热衷参与公共事务,并将把公共利益置于个人利益之前的能力称为市民的美德。因此,自由放任主义思想的要点不是一极而是二极。市场经济不是天然产生的制度,更不是天然稳定和谐的制度,必须始终受到政府这个养护人的养护(金碚和刘戒骄,2003)。西方学者提醒到,当人们热衷于政府对经济进行干预的时候,要注意发挥自由市场机制的作用;当人们迷信自由放任是万能钥匙的时候,应该注意社会对政府干预的需要(米德,2015)。

    古典经济理论认为经济运行天生稳定,市场可以通过价格机制进行自我矫正以实现生产和分配的效率,但也承认实际经济状态可能偏离充分就业,只不过市场机制能够迅速有效地使其恢复到均衡状态。正如亚当·斯密(1974)所说,在自然自由的制度下,应完全解除君主监督私人产业、指导私人产业和使之最适合于社会利益的义务。要履行这种义务,君主们极易陷于错误;要行之得当,恐不是人间智慧或知识所能做到的。这一论述不反对政府创造和维护良好制度,使“看不见的手”发挥作用。古典经济学理论也认识到,现实中不曾有一种经济能够完全依赖“看不见的手”顺利运行。相反,任何实际的市场经济都面临如何完善制度,解决过度污染、失业、金融恐慌、贫富两极分化等问题。任何一个政府,无论多么保守,都不会对经济袖手旁观,而必须解决市场缺陷,确保市场存在并运转良好。市场的有效运转需要政府制定和执行制度规则,保护产权和交易合约,形成一个交易成本足够低的经济体制,而这一系列制度条件恰恰需要竞争中性保障。蒂莫西·耶格尔(2010)形象地说,良好的制度好比迷宫的围墙,除了开放少数几条通道外,必须堵住所有寻租的通道,逼迫企业主攻技术创新和制造更有竞争力的产品,而不是通过特殊待遇和政府保护来谋求利益。

    约翰·穆勒(1991)在研究政府职能和作用的实际界限时,提出了政府和市场同时存在的论断。他将人类活动区分为自由领域和强制领域,前者仅与个人相关,不影响他人和社会利益,未经同意,政府不能干预。后者影响他人和社会利益,政府可以为促进公共利益采取强制措施进行干预。他列举的政府必要职能有:保护人民免遭暴力和欺诈、必要时接管财产、强制履行契约、解决和防止纠纷、保护弱者、铸造货币、规定度量衡单位、提供公共产品。这样,古典自由主义严格有限的政府作用思想开始向更具扩张性的政府学说转变,显然这一转变也是沿着竞争中性轨道前进。当然,约翰·穆勒反对法令和政府官员进行控制和干预经济事务,主张经济事务应由具有直接利害关系的人自由地去做,因为他们比政府对结果具有强烈得多、直接得多的利害关系,比政府更清楚采用什么手段可以更好地达到他们的目的。他还批评了他所处年代法国对制造业的干预,谁可以办厂,应该生产什么,应使用什么原料、工艺和生产方式,这一切都由政府来决定。仅仅把事情做好是不够的,还必须按规定去做。他认为这是家长式的统治和多管闲事而刁难人的干预。

    保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯(2012)进一步写道,那些希望将政府缩减为警察加灯塔的人只能生活在梦幻的世界中。每个有效率并且讲人道的社会都会要求市场和政府同时存在,市场和政府二者缺一,现代经济将孤掌难鸣。他们将市场经济中政府职能归纳为三项:一是政府通过促进竞争、控制污染等外部性问题和提供公共物品等活动来提高效率;二是通过财政收税和预算支出等手段,为增进公平而有倾斜地进行再分配。三是通过财政政策和货币政策促进宏观经济的稳定和增长,减少失业和降低通货膨胀。在此基础上,他们批判否定政府作用的主张,指出哈耶克和弗里德曼反对的社会保障、最低工资、国家公园、累进税制,以及致力于环境保护和减缓全球变暖等政府规制,在当今高收入社会中绝大多数人都拥护这些计划。

    竞争中性还源于政府参与经济活动的强制力。政府是对全体社会成员具有普遍强制力并有权征税的组织。政府之外,任何组织之间的交易都应该是自愿的,政府对私人部门的干预可以采取强制性手段,可能对市场主体造成差异化的影响。在经济学传统模型中,政府被视为一个外生变量和等待执行明智建议的机构,不承认政府中的每个个体也像消费者和生产者一样有自己的行事方式。与传统分析将政府视为外生的社会计划者不同,20世纪70年代由威廉·诺德豪斯等提出的现代政治—经济模型认为,政府不是外源代理人,而是政治和经济体系中内生的部分,具有自身动机和策略的一群个体的集合,政策制定者也是在体系内行使职责。一旦将政府作为内生因素,经济政策难免受到局部利益影响而偏离竞争中性要求,用追求福利最大化来解释经济政策的制定和实施就不再可行。布赖恩·斯诺登和霍华德.R.文(2019)更明确地揭示,新政治宏观经济学认为当政者在很大程度上受到强大的不同团体的压力和国家中心力量的影响,而不是在经济学家的建议下采取不偏不倚的行动,其决策过程是一个平衡利益的行为而不是寻求最优的行为。斯蒂格利茨(1998)进一步指出,政策制定不能采取从上至下的方式,而应采用系统各部分互动的方式形成具有适应性和渐进性的政策。政府在影响私人生产的同时,自身也直接参与生产。政府通过法律体系和法律机制、直接和间接补贴、信贷活动、提供公共服务等方式影响了私人生产。为避免这些活动对市场竞争的干扰,必须以竞争中性约束政府经济作用,保证市场竞争不因政府的干预而扭曲。历史实践表明,市场经济不能独自有效运行,政府对经济放任不管必然导致垄断、负外部性和贫富悬殊等市场失灵问题,任何市场经济都需要依靠政府解决这些问题。

    3.不同类别市场主体公平竞争使竞争中性概念破茧而出

    世界各国普遍实行混合经济形态,既有私营企业,又有政府出资举办的国有企业,客观存在不同市场主体之间的竞争。各类市场主体之间为追求自身利益相互竞争,促进了技术革命和生产率提高,也导致生产和交换控制的日益集中,使资本主义市场经济形成了一套权力体系,阻碍通过市场竞争达成理想均衡状态。在讨价还价的市场竞争面具后面,是不同经济主体之间的冲突。市场经济国家在解决市场竞争缺乏和市场竞争扭曲的问题过程中,认识到只有不同市场主体之间展开充分和公平的竞争,才能实现新企业不断进入、生产率较高企业持续成长和低效率企业被淘汰。因此,西方市场经济国家将公有制作为对私人主体实施管制的替代手段,即通过拥有所有权或控制权的投资行使经济控制权。在不拥有所有权,政府就无法运用各种工具有效地影响和协调私人部门经济活动的领域,设立国有企业,以国有企业取代基于法律和规则对私有企业的规制。由于依靠国有企业立法和所有权可以更直接地达到目的,规避了规制在使私人利益服从和服务于公共目标时存在的困难和矛盾。西方学者早已发现,外部规制与受规制产业存在一定程度的距离,公有制框架内含的灵活的决定程序相比正式的外部法律规制在很多领域,特别是私人垄断弊端大于公共垄断的领域更有效率,便于动用行政手段实施公益价格和标准,达成更高的效率目标(安东尼·奥格斯,2008)。关系国家安全和国民经济命脉的行业领域、不能引入竞争的垄断行业、私人资本无力进入的行业,设立国有企业有利于促进公平竞争(刘戒骄,2016)。当然,采取国有企业经营的前提是,其对规制不利后果的控制比根据法律对私有企业进行控制更有效。

    西方发达国家主要有三种形式的国有企业。一是作为政府部门的附属机构,直接由中央政府各部门控制,英国和美国的邮政部门属于这一类;二是根据立法建立的法定国有企业,其经营领域和权力由立法机构决定;三是按商法注册的公司制企业,国家拥有所有权的全部或大部分。第二种类型即法定的国有企业为西方国家所常用,产品和服务供给很少采用第一种类型。如果偏离竞争中性规则,将误导市场主体的努力方向,使国有企业利用不当的机会排除竞争,谋求和维持垄断地位。即使自我标榜为自由市场经济的美国也有许多产品和服务由政府直接提供给居民,并为此设立适合承担这些任务的专门机构。美国陆军建立了许多导航、防洪、供水工程,美国国家卫生研究院直接经营生物化学实验研究室,政府印刷局从事大量印刷和零售,国家公园管理局管理联邦政府拥有所有权的公园。州和市政府机构负责道路维修、路标设置和交通信号灯的运转,供水和污水处理、港口和机场、消防、图书馆、公共卫生服务也多由地方政府经营。美国联邦政府还创办政府企业和政府支持企业,作为介于政府组织和纯粹私人企业之间从事具有公共性质的商业活动的组织。政府企业是政府所有和管理的机构,在法律地位上是一个独立的企业实体。政府支持企业是政府特许、私人拥有、由私人管理的机构,是一个合法实现公共目的的私人组织。政府支持企业具有明确的法定职能和经营范围,业务领域受到严格限制,仅能经营私人部门无法满足需求的产品和服务,但享有税收减免、法规豁免以及隐含的政府担保,能够以较低的利息发行债券。理论上,政府支持企业获得的特殊优待与其提供的公共服务相关,而实际上政府支持企业通过各种政策制定者理解范围以外的方式获得了大量财政优惠。政府支持企业可以使用极高的金融杠杆,加上不受限制的在联邦机构债务市场发债的能力,使其可以在某些市场获得极大的竞争优势,而政府支持企业以外的其他企业不能获得这种优势。莱斯特.M.萨拉蒙(2016)指出,政府企业和政府支持企业与私有企业之间的交易是以自愿为基础的商业关系,企业无权强制消费者使用其产品或服务。但另一方面,前者作为公共企业在其业务领域普遍被政府赋予较强的垄断势力,限制了其他企业竞争,也削弱了消费者选择其他企业的机会。尽管官僚机构有许多缺点,但其一个优势是将那些需要通过合约与第三方机构建立复杂外包关系才可以解决的问题内部化。

    市场资本主义模型将企业描述为在市场环境中运行,市场犹如企业与非市场力量之间的缓冲器,企业在很大程度上免受社会与政治力量的直接影响。18世纪的英国类似于这种模型,各行业普遍由众多所有者直接经营的小型公司占据市场,企业自由经营及追求自身利润的同时可以造福消费者,政府对市场的干预不受欢迎。企业和政府主导型市场出现在大公司和一部分有权有势的精英控制的经济系统。19世纪的美国就属于这一类型,技术变革推动大机器和大企业的出现,中小企业受到排挤并引起垄断和集中,大公司成为商业企业的常规组织形式,腐败和社会问题堆积如山,政治经济受大企业支配。由于资本主义制度的缺陷与无效率,大企业与政府合谋垄断市场。企业游离于应该承担的各种责任之外,束缚大企业的政府管制软弱无力,市场力量无法实现有道德的经营,牺牲多数人利益为少数人谋取财富(约翰·斯坦纳和乔治·斯坦纳,2015)。资本主义进入垄断阶段,利益集团破坏竞争秩序和阻碍市场竞争的弊端突出,西方国家转而制定法律制止垄断和促进公平竞争,结果政府经济职能开始从保护自由竞争向促进公平竞争转型,竞争中性概念由此被提出。

    四、统一市场建设与制度型开放

    1.对标国际规则促进制度型开放

    市场是供给者与需求者对接的重要场所和制度安排。从效率和绩效看,开放的市场比封闭的市场更有效率。由于自然条件限制和制度差异,世界各国市场开放程度差异巨大,开放程度不同使一些国家和经济体成为拥有相对独立的贸易与投资规则的区域性市场。随着经济全球化深入推进,跨国公司要求突破区域性市场对贸易与投资的限制和分割,在更大区域范围实现贸易与投资规则的统一和市场开放。各国政府经济政策差异,特别是一国政府给予本国国有企业和其他企业的特殊支持政策给外国企业造成的竞争劣势受到关注,约束政府影响市场竞争的歧视性政策成为各国进行贸易与投资合作需要应对的问题。因此,发达经济体主张在自由贸易协定和双边投资保护协定中推行竞争中性原则,将其从边界规则扩展为边界内规则并纳入国际贸易与投资协定协商的重要议题,就是为了满足跨国公司统一全球贸易与投资规则和市场一体化的需求(张琳和东艳,2014)。

    世界各经济体的发展方式和历程各不相同,经济形态和组织方式存在差异,是多样性与合一性的统一。任何类型的经济体都无法独立生存,而是与其他经济体相互联系和相互交织,进行产品和服务的广泛交换。米格尔·森特诺和约瑟夫·科恩(2013)将这种各个社会在你争我夺中趋于一致的历史发展定义为全球资本主义,并强调全球资本主义体系中的所有参与者都必须遵循相同的游戏规则,即尊重市场的中心地位,主张市场开放,反对市场封闭。在曼瑟·奥尔森(2018)概括的能够带来繁荣的社会规划型市场经济中,仅当社会中某些制度得以稳固时才能形成。也就是说,只有把开放的一些政策和做法制度化,财产权和合同执行严格可靠,重要的投资和交易活动才会发生,源于市场的收益才会形成。改革开放以来,中国努力推动经济立法与市场经济体制和国际经贸规则接轨,目前正处于由商品和要素流动型向规则等制度型开放转变的阶段。这个阶段应对标国际经贸规则,完善保障公平竞争和市场经济有效运作的法律体系与制度规则,加强法律和经济手段作用,最大限度收缩行政手段,实现国有企业、民营企业和外资企业等各类经济主体享有同等的营商环境。在经济贸易领域,需要更多采取法律手段,用法律和制度这种稳固、不以人的意志为转移、可预期的规则取代受权力人的偏好影响的制度,减少行政机构的自由裁量空间,为市场主体提供确定的行为规范。

    2.整治地方保护和行政垄断建设统一市场

    统一是现代市场体系的基础环节,直接关系到市场配置资源作用的范围和程度。统一市场有交易场所和交易制度两层含义。从交易场所看,统一市场要求允许尽可能多的市场主体进入市场参与交易,所有潜在买者和卖者进入市场不受除自然因素以外的其他因素的阻碍,尤其不能受到政府歧视性规则和政策的排挤和限制。从交易制度看,进入市场的市场主体能够按相同规则和政策开展经营活动,公平地参与市场竞争,尤其不能受到政府政策和管理的不合理束缚和不公平对待。与碎片化的区域性市场相比,统一市场使市场主体的选择空间显著扩大。区域性市场失去独立性和封闭性发展成全国统一市场的过程,也是居于垄断地位的产品和服务面临更多更强替代竞争的过程。替代竞争提高了产品和服务的价格弹性,逼迫垄断者采取接近竞争性市场的经营策略以应对替代竞争,因而改善了市场绩效。

    无论是发达市场经济国家还是新兴市场经济体,地方政府在促进地方发展和维护本地利益方面普遍享有广泛的权力。面对区域外产品与服务的进入,地方政府基于实现本地税收和就业目标的需要,具有保护本地企业和实施地区垄断的自利动机,倾向于为本地企业和本地项目提供支持。地方保护和行政垄断造成市场分割,相当于为本地市场设置了一个本地企业正常准入、域外企业难以逾越的壁垒,抬高域外企业市场准入门槛,排除、限制域外企业参与资源配置和市场竞争,使本地企业减轻或免受竞争冲击。这种偏离竞争中性的政府作用导致地区间企业成本和竞争优势的不合理差异,诱导企业将核心资源和能力用于谋求地方政府的更多保护,扭曲市场的资源配置作用。行政垄断的危害比市场竞争形成的垄断更严重,因为行政诱导企业谋求政府保护排挤潜在竞争者,市场竞争受到制度性挤压,效率更高的企业难以进入市场;市场竞争形成垄断情况下,企业仍然需要面对潜在竞争压力,而潜在竞争迟早会转化为现实竞争并削弱垄断者的市场势力。只有用竞争中性约束地方政府不偏不倚地发挥作用,禁止地方政府滥用权力限制和扭曲市场竞争,才能推进统一市场建设。欧盟禁止和限制成员国政府采取限制竞争措施推进统一市场建设,促进要素、产品和服务在成员国之间自由流动的经验值得借鉴。在欧盟成立之初,国有制和政府补贴等政府设置的贸易壁垒在成员国普遍存在,约束成员国政府扭曲和限制市场竞争行为成为建立统一市场和实现统一市场内公平竞争必须应对的挑战。尽管欧盟成员国均为主权国家,但欧盟仍然采取措施整治成员国政府支持和补贴本国企业、具有非关税壁垒作用的行政行为和限制资本在统一市场内自由流动等做法(威廉·科瓦西奇等,2017)。

    在改革开放中,中国按照构建全国统一市场体系和促进各类市场主体公平竞争要求,纠正了地方政府对外地企业设置的歧视性准入条件、限制企业跨地区经营等妨碍全国统一市场形成的规定和做法,开展了资源要素市场化配置改革,根本改善了各类市场主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的环境。中共中央、国务院2018年发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,明确提出健全市场一体化发展机制,推动区域市场一体化建设,促进形成全国统一大市场。实现这一目标需要清理和废止妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,整治地方政府为特定企业排除、限制竞争提供支持,帮助其维持或加强市场力量等地方保护行为。在地方公共资源配置和公共项目招投标过程中,重点整治对域外企业规定与本地企业不同的技术和资质要求、强制域外企业在本地设立子公司、设置排他性门槛等行为。在市场监管方面,重点整治以更严格的检查、认证和许可管理等歧视性措施干扰和限制域外企业进入本地市场等行为。在行政审批方面,削减前置条件,精简和便利市场主体取得许可和资质等文件。在要素流动方面,以改革束缚劳动力资源流动的碎片化和区域分割的社会保障制度为突破口,推进各地区社保制度的衔接,保障多地参保人员个人账户待遇,尽快建成全国统筹、覆盖全民的社会保障体系。

    3.约束局部利益和集团利益促进社会整体利益

    福利经济学国家理论认为,政府是一个追求社会利益的公共组织,可以基于维护公共利益对私人部门行为进行适当干预。但是,福利经济学同时指出,不要指望任何政府当局会按照最有利于国民所得的方式配置资源,因为所有政府当局都有可能愚昧无知、受利益集团的影响或者受私利驱使而腐败堕落(A.C.庇古,2006)。公共选择理论则强调政府的自利属性,质疑政府干预的有效性,认为政府有动机凭借强制性权力设租,私人部门有动力投入大量资源从事非生产性的寻租和捕获政府的活动,结果寻租者获得好处而不专注于组织目标,整个社会特别是无力寻租群体的利益受到损失。政府在行使经济管理职能时容易受到利益集团的影响,歧视性地引导和配置稀缺资源。托马斯·索维尔(2018)强调,必须区分什么事情政府能够比自由市场做得更好,什么事情是政府出于政治激励与约束影响去做的,并记住它们之间的差异。当我们把政府看做社会的代理或整体的执行者时,就会混淆政府能够做什么和政府倾向于做什么之间的区别。可见,竞争中性旨在约束政府自身的局部利益和激励,使其更多地考虑社会公共利益。

    经济发展推动社会群体的分化和独立,每个群体都有自己的利益和政策主张。某些利益群体具有影响政府决策的资源和能力,谋求通过影响政府政策和行为增进自己的利益,也有一些群体缺乏这种能力。谋取自身局部利益的群体往往致使政府失去独立性,损害社会整体福利。亚当·斯密(1997)对局部利益和利益集团有清晰生动的描述:每个国家拥有许多不同的阶层和社会团体,每个阶层和社会团体都有它自己特定的权力、特权和豁免权。每个人同自己的阶层或社会团体的关系自然比同其他阶层或团体的关系更密切。他自己的利益、他自己的声誉,以及他的许多朋友和同伴的利益和声誉,都在很大程度上同他人有关联。他雄心勃勃地扩展这个阶层或社会团体的特权和豁免权;他热诚地维护这些权益,防止他们受到其他阶层或社会团体的侵犯。当代西方学者进一步指出,经济发展总是由对新的经济和社会秩序感兴趣的阶级和集团推动,总是受到对维持现状感兴趣的阶级和集团的反对和阻挠,后者从现有的社会结构中获得了无穷的好处,形成了自己的思想习惯和立足点(保罗·巴兰,2016)。在美国等西方国家,利益集团的政治势力非常强大,因为议会的每个成员在很大程度上独立于其政党宗旨,他们实际代表选区的利益,并且有动力积极回报那些资助其竞选的利益群体。利益集团通过政府可以影响优惠政策、要素配置和特许权在不同市场主体之间的分配并造成局部利益与整体利益差异,个体的理性选择会导致整个社会的非理性结果,使竞争中性受到干扰。原因在于,局部利益受益者坚持从政府支持和保护中获得好处,他们对于整体经济会因为这些限制受到损失置若罔闻。每一种保护对于经济的其余部分都是一个负担,有益于某一产业的保护措施对经济其他方面的损害往往甚于受保护产业带来的好处,结果是每个人的处境比没有人受保护时变糟了。即使认识到这一点,每一个利益集团仍然普遍坚持先取消别人的保护,然后再触及自己的保护,于是整个经济体陷入了囚徒困境。竞争中性及其维护的市场有效运行要求拆除保护局部利益的壁垒。

    在基础设施和公共服务领域,必须约束经营者的局部利益,禁止其利用特许经营权等行政手段进行不公平竞争,使其开放接入并按非歧视性方式提供产品和服务。只有将其行为约束到能够非歧视地对待各类用户,才能避免某些用户受到额外优惠或不公正对待,确保与其有关的市场实现公平竞争。私有企业垄断基础设施和公共服务,需要复杂的规制约束经营者的行为和选择权,使其无歧视地提供产品和服务能力,限制其实施垄断定价和反竞争行为。在规制不完善的条件下,基础设施和公共服务由国有企业提供有利于克服私人垄断的弊病,保障各市场主体平等利用基础设施和公共服务,实现竞争中性。因此,不能仅仅根据政府所有和控制而推断其对竞争中性具有阻碍作用。正如安·赛德曼和罗伯特·赛德曼(2006)所指出,即使发展一个生机勃勃的私营部门,也需要国家对相关制度进行改革。缺乏政府支持,私营部门很难取得成功。特别是在基础产业和金融业等领域,投资数额高且短期内难以获得丰厚的投资回报,私人创业风险太大,难以很快实现盈利。如果政府碌碌无为,这些领域会成为发展的瓶颈。所有这些因素无不呼唤成立国有企业提供配套服务。对于私人企业而言,其成功经营也离不开一个持续扩张的国有部门的大力支持。缺少富有活力的国有部门作后盾,私营部门不会兴旺发达。

    五、规制改革与产业政策转型

    1.放松和减少规制促进市场竞争

    规制作为实现特定公共政策目标对市场主体行为的约束,不可避免地束缚企业的运营和竞争选择空间,妨碍竞争、创新和生产率增长之间的良性循环。规制在促进实现公共政策目标的同时可能弱化竞争中性的目标,甚至与竞争中性存在冲突。例如,政府对竞争性领域的价格规制限制企业进行价格竞争的选择空间,对市场主体可能产生不同的影响,淘汰不合规企业有时与发展中小企业目标冲突。又如政府在发放特许经营权方面,如果偏好某种技术经济标准,就可能使一些企业处于竞争不利地位。再如产品市场的规制以及限制劳动力流动和土地使用的政策具有保护在位企业和限制新进入者的作用,对这两类市场主体的影响存在差异。负责实施规制的基层机构和一线工作人员的自由裁量权,经常导致相似的被规制企业受到宽严不同的监督和惩罚,容许一些竞争者无视规制而获得竞争优势,规制实施这种差异性和选择性必然造成规制与竞争中性的冲突。许多规制以详细的限定性规则为主要工具,要求被规制者遵守规制指明的技术标准、产品和工艺参数,规制规则复杂且执行成本高。经济学家对复杂、低效和高成本规制持批评态度。道格拉斯.C.诺思(1992)发现,在等级制度里,竞争越是被冲淡,对正规章程的需要就越大,为衡量绩效发明的检查手段便越复杂。埃里克·霍布斯鲍姆(2016)形象地写道,日积月累的深厚传统形成一大堆庞大、杂乱、低效、费钱的制度和制度短板。现代经济活动日趋复杂,规制者无力掌握充足信息,不能代替企业进行有效的决策。皮尔·弗里斯(2018)说,工业革命的本质是市场的兴起及市场竞争取代了中世纪的管制。经济增长以及作为经济增长特殊案例的工业革命,归根到底只有联系到市场才能予以最好的解释。

    竞争中性要求国有和私有企业受到相同规则和宽严程度相当的规制,从歧视性规制转向公平竞争规制(戚聿东和李颖,2018),不使任何市场主体获得不合理的竞争优势。满足上述要求,必须减少直接受规制产业的数量和领域,放宽绝大多数产业的规制限制。一时不能放松和减少的规制,应对各类市场主体一视同仁,避免规制引发企业间成本和竞争优势差异。可以放松和减少的规制,赋予市场主体自主交易的足够自由度和空间,扩大其在具体经济活动中交易对象的选择权和交易条件的决定权,更好使规制与竞争中性兼容。正如戴安娜·法雷尔(2010)所说,规制虽然和税收一样难以放松和减少,但放松和减少规制可以让规制充满活力。埃伦·米克辛斯·伍德(2016)更深刻地指出,资本主义之所以在西方起源并不是具备某些因素,而是由于缺乏某些因素,即对城市经济活动的限制和束缚。穆雷.N.罗斯巴德(2015)将政府干预区分为三种类型的分析可以深化经济学对规制的认识。一是封闭性干预,干预者命令被干预者做或不做某些事情,这些行动仅仅直接涉及到被干预者的利益,禁止交易就是封闭性干预的典型事例;二是二元干预,干预者强迫被干预者与其交易或输送利益,直接影响干预者和被干预者之间的利益关系,典型事例包括征税、补贴和转移支付;三是三元干预,干预者强制或者禁止被干预者与他人交易,直接影响干预者和交易双方的利益关系,价格规制、特许经营属于三元干预。自由市场交易具有自愿和互利的性质,市场发生的一切活动都源于交易者对自己有利的预期。规制类似于强制干预,意味着市场主体被迫做规制者要求其做的事情,其行动策略也因规制者的强制要求而改变。在封闭和二元干预中,每个被规制者都有效用损失。在三元干预中,受影响的被规制者或其交易对象至少一方损失效用。因此,与自由市场相反,每种规制情形都使某些市场主体受益,同时另一些市场主体受到损失,具有单方付出而非互惠交易的性质,并引起参与者利益的内在冲突,必须将规制限制在收益大于成本的合理范围。

    简化和放松规制应该按照减少规制替代和压制市场竞争的原则,改变规制机构向被规制者施加过细要求的做法,重点规定被规制者应该达到的目标,对被规制者采取何种技术和措施达到规制要求进行更为一般性和原则性描述,同时赋予被规制者依托其信息优势和组织能力进行自我规制的权力,规制机构通过建立明确的规则和有效的执行机制进行监督与干预,在科学评估的基础上决定是否进行干预以及干预的手段。这种规制有助于被规制者准确理解相关要求和选择达到要求的最优路径,能够在成本更低和被规制者接受度更高的条件下实现规制目标,且能最大程度与竞争中性目标保持一致。这方面最典型的事例是如何控制生产者造成的环境污染。以往多采取直接限制方式,由政府限定企业达到的标准和应该采取的措施,确定边际社会收益刚好等于边际社会成本的污染水平。这一做法以规制机构掌握每个污染者治理污染的成本信息这个不现实的假设为前提,由于这一假设难以成立,直接强制限制方式不能为污染者提供不污染的激励,必然使污染控制偏离经济最优状态。现在一些国家采取建立排污权交易市场的办法,根据资源环境和健康安全标准,确定一个允许的污染物总量并根据排放数量对污染者征收费用,允许对排放一定量污染的权利进行交易。这种办法赋予企业自主决定如何达到标准要求,激励企业将排放成本降低到低于排放权的市场价格,从而在各个污染者之间将允许的污染总量进行有效分配,使治理污染成本最低的企业优先承担清除污染的责任,以最有效率的方式实现规制目标。重要的是,采取市场交易办法控制污染能够与竞争中性兼容,使受规制对象享有同样的规制环境,有利于避免任何企业在规制方面受到与其他被规制者不同的对待,最大限度减少规制对市场竞争的干扰。

    2.推进市场准入管理的非歧视化

    市场准入管理方式关系市场主体进入市场的可能性和便利程度,是影响竞争中性的重要因素。歧视性市场准入管理提高了一些企业市场准入成本,限制其参与竞争的能力,并使享受准入优待的企业获得不合理的成本优势。这种源于歧视性市场准入管理导致的相对成本差异,为特定企业维持和加强市场势力、实施反竞争行为提供可能,进而损害社会福利。竞争中性要求在市场准入管理上平等对待各类市场主体,确保国有企业与非国有企业、外资企业与国内企业享有同等的市场准入规定和便利程度。中国正在全面实施全国统一的市场准入负面清单制度和动态调整机制,对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度,不再限定企业组织形式、经营活动等内容,外资企业享受与内资企业同等的市场准入管理。外国投资者可以在没有国内合作者的情况下建立独资企业,也可以直接收购现存的国内企业。下一步应按竞争中性要求,进一步缩减和更具体地界定负面清单领域,加强负面清单管理制度的实施机制建设,普遍落实“非禁即入”。负面清单以外的领域向各类市场主体开放,民营企业、国有企业和外资企业享有同等准入条件,确保任何市场主体不受歧视性对待。

    创新市场准入管理制度,探索以准入后监管取代准入前认证许可。创新市场准入审批许可管理制度是全国统一的市场准入负面清单管理制度有效实施的保障。任何市场准入的认证和监管都会增加企业成本,并削弱市场竞争和创新激励。为解决市场准入前置条件和程序过于严格复杂,容易偏离竞争中性原则,制约市场在更大空间和领域优化资源配置,压制新企业与在位企业竞争等问题,中国正在开展精简准入前认证、实行准入后加强和规范管理的改革。以准入后监管取代准入前认证,可以大幅度降低新厂商从决定进入到实际进入并开始运营所需要的时间。这个时间越长,在位厂商阻止新厂商的进入越容易,采取垄断行为的可能性越大。乔·贝恩(2012)的分析表明,如果进入壁垒足够高,在位厂商可以在行业利润最大化的价格水平上阻止进入,即使阻止进入的价格水平低于利润最大化水平,也比成本高出许多。将非常高的进入壁垒降下来,即使没有同时采取降低集中度的行动,也会提高竞争的可行性并改善市场绩效。因此,应减少准入前认证,将准入前认证限定在满足最低标准要求的范围以内,除涉及人身生命健康、国家安全、系统性风险和生态环境保护等特定事项保留前置审批外,应放宽对市场准入前置条件的限制,并最大程度在市场准入后管理过程中保持中性,保障任何市场主体都能够不受歧视地获得认证许可。对于通过准入后监管能够纠正不符合准入要求且不会导致严重健康、安全和环境后果的领域,可以采取企业承诺和备案即可以准入的管理制度,合规情况由企业自我把关申请检验。政府按无事不扰守法者的原则在准入后进行复核和检查监督,加强准入后监管,加大违法违规惩罚力度。对于继续实施准入前认证的领域,应避免由于管理机构偏好一种品牌和技术而损害公平竞争。

    3.促进产业政策向竞争中性转型

    产业政策包括纵向产业政策和横向产业政策。前者系政府为实现经济发展特别是产业结构目标,对重点产业进行保护、促进、加强的政策以及对产能长期过剩和衰退产业实施的干预政策,其特点是促进一些产业发展而抑制另一些产业发展,通过矫正和限制市场竞争作用发挥政策效果,直接影响资源在产业间配置和一些企业的投资、生产、研发等经营行为。后者系政府为实现特定经济和社会目标实施的科技创新、健康安全、生态环境、资源能源消耗、消费者保护等引导性和约束性政策,使市场竞争在政策约束的空间内发挥作用,其特点是采取普惠性而不对特定产业、地区和企业采取选择性支持措施,不直接影响资源在产业和企业之间的配置,而是为厂商设定要求和标准并根据企业达标合规情况间接影响资源配置和均衡状态。横向政策会对企业行为施加一定的约束,这种约束对同等企业具有共同和相同的约束而不是选择性适用,但一般允许企业自主决定如何达标合规,并通过达标合规企业之间的竞争进行资源配置。纵向产业政策聚焦于特定行业和领域,在支持传统衰退产业、促进战略性新兴产业成长方面能够发挥积极作用,但也有一些企业利用这种政策提高了垄断力,阻碍了新企业成长和中小企业发展,恶化了资源配置效率。纵向产业政策主要采取影响稀缺要素供给的措施,将用地指标、财政、税收、金融等资源优先配置到若干特定产业和领域,对这些产业和领域实行有选择的支持政策。同时为保护一些产业免于竞争威胁实施了市场准入控制政策。竞争中性偏好于实行能够支持市场开放和促进市场竞争的横向产业政策,减少产业政策对竞争中性的限制和偏离,扩大横向产业政策的作用领域,将纵向产业政策限定在极少数行业和行业的关键环节,大幅度降低其在产业政策体系所占比重。

    不同于纵向政策仅适用于个别或少数纵向行业,横向政策从横平面方向对纵向行业全部或部分产生影响。横向产业政策应注意减少对市场作用的妨碍,杜绝采取为某些企业专设和具有任意性的手段,政策手段应优先采取税收、提供公共基础设施、鼓励研发等依据明确、普适和非个人选择性决定的中性政策工具,多采用小宫隆太郎等(1988)提出的激励引导和与信息有关的政策手段。小宫隆太郎等将产业政策手段划分为直接限制、激励引导和与信息有关的政策。行政审批、配额制、限制参加经营、行政指导卡特尔等直接限制政策,既是歧视性地影响该产业内部各企业的政策,又是容易产生既得利益的政策,必须考虑其副作用。与此相反,激励引导政策是运用经济激励和资源倾斜配置手段,使某种产业所处的环境条件发生变化的各种政策。与信息有关的政策是指针对信息不完全,由政府协助获得并向市场主体传递有关产业和企业的信息,以减少企业决策面临的市场不确定性。

    产业政策转型并不意味着完全放弃纵向产业政策。尽管亚当·斯密提出,最能推动经济发展的不是政府,而是允许各个市场参与者追求自身利益的竞争性市场,但在古典经济学取代重商主义的时代仍然存在政府支持产业发展的政策。乔纳森·休斯和路易斯·凯恩(2013)说,欧洲人和英国人利用政府权力创造工业、舰队和工作机会,而如果由市场的力量来决定生产什么、在什么地方生产、以什么方式生产、为谁生产,那么世界市场可能并不会创造这样的工业、舰队和工作机会。自那时以来,用政府政策纠正市场失灵、促进幼稚产业发展和实现国家的战略目标的做法在世界许多国家兴起。美国无论地方政府还是联邦政府都具有促进和干预经济发展的职能。1890年被认为是美国经济政策的“分水岭”,之前经济政策的主线是鼓励经济发展,在制造业抵制外来竞争者以对国内制造商实施保护,之后经济政策的方向转变为控制、节约、再分配以及社会保障(彼得·马赛厄斯和悉尼·波拉德,2004)。美国学者也承认,即使没有十分明确的国家政策,美国政府这些年还是实施了多项创新举措,以期推动各个领域的发展和创新。其涉及的领域多种多样、举足轻重,包括晶体管、激光、互联网和搜索引擎、喷气推进、太空探索、无人机、石油和天然气水平井钻井、新材料、机器人、无人驾驶汽车等(安东尼·范·阿格塔米尔和弗雷德·巴克,2017)。上述创新的知识来源不仅是企业自己的研究,还需要建立与创新资源的联系,包括政府支持以及从科研院所、供应商、用户、竞争对手获得的知识和创新能力。无论美国是否存在专门且目标明确的着眼于培育特定产业发展的产业政策,美国联邦政府的军事采购和对科学技术的资助都确实补贴了很多产业的发展。正如美国学者大卫·古斯通和丹尼尔·萨雷威策(2011)所指出的,政府、学术机构和私人部门资源的结合导致了美国计算机产业发展的一种强大优势,早些年它的商业化生存机会几乎完全是一个美国故事。初始阶段,美国政府承担高风险购进高速运行的计算机,对第一代计算机的发展做出了重大贡献。最近几十年,美国技术发展由苹果、亚马逊、谷歌、微软和通用电气等大型科技集团和联邦政府共同推动。奥巴马政府向人工智能、数字化、生物技术和自动驾驶等领域提供了包括研发补贴在内的广泛支持。特朗普政府通过实施美国优先战略,振兴和保护钢铁、铝、汽车工业和农业等传统工业部门,试图将此前丢失的份额重新转回美国。美国学者塞缪尔·鲍尔斯等(2013)坦率地写道,现代美国公司的强大势力使其有能力游说政府以获得好处并影响舆论。因此,大企业能够促使政府去做增加利润的事情,这方面的事例包括核工业的补贴和军事装备的过度采购。

    政府采取支持公共知识创造机构和高风险新兴行业及技术的政策符合竞争中性要求。如果一个企业的研发投入对其他企业和行业发展产生正的收益,承担研发投入的企业不能享受创新的所有利益,这时企业研发活动具有正外部性。在航空航天、先进武器装备和基础研究等需要高强度研发的产业,研发活动的私人收益小于社会收益。如果私人部门在这些领域的研发投入受到抑制,私人部门和市场力量难以解决问题,就需要通过政府干预和支持来解决。像大多数公共政策一样,创新政策不可避免地具有选择性,即使是那些依靠市场竞争来避免挑选赢家的政策,在实践中也会倾向于某些产业领域和地区。既然有选择性,就存在向哪些方向倾斜和选择的问题。巨大的既得利益经常与成熟行业和技术相联系,这些行业中的大企业和行业协会比新兴行业更有能力进行游说,结果往往导致政府政策选择支持现有的成熟行业和技术,这些行业和技术一般没有继续支持的必要,而更需要支持的新兴行业和技术得不到政策应有的支持。可见,具有正外部性的创新活动,在市场不能给予足够强度的激励时,政府支持不会偏离竞争中性原则。正如米格尔·森特诺和约瑟夫·科恩(2013)所指出的,如果20世纪的经济史能提供一些明确的经验,那便是政府和市场力量都是强有力的组织方式。试图全部压制它们是不现实的,甚至试图以任何可能表现出来的形式将它们挤出市场都是愚笨的表现。目前的工作是用其所能谋利,但同时也对其加以遏制,以免有人滥用这些机制的权力,牺牲整个社会利益为个人谋福利。

     

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